為加快補(bǔ)齊應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域手段措施、基礎(chǔ)能力等方面短板，全國人大代表、中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南在今年兩會期間建議盡快設(shè)立應(yīng)對氣候變化中央財政專項資金。
近期，財政部針對此建議公布了《財政部對十三屆全國人大四次會議第2284號建議的答復(fù)》(以下簡稱“《答復(fù)》”)，其中表示在目前已有相關(guān)資金渠道情況下，考慮中央層面暫不宜新設(shè)“應(yīng)對氣候變化中央財政專項資金”。
《答復(fù)》還透露，財政部正牽頭起草《關(guān)于財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》，擬充實完善一系列財稅支持政策，積極構(gòu)建有力促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，引導(dǎo)和帶動更多政策和社會資金支持綠色低碳發(fā)展。
根據(jù)財政部于7月底公布的數(shù)據(jù)，2016年-2020年，全國財政共安排了生態(tài)環(huán)保資金44212億元，年均增長8.2%。其中，中央財政19333億元，占比達(dá)到43.7%。財政層面的支持為打好污染防治攻堅戰(zhàn)和推動經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型提供了堅實支撐。
步入“十四五”關(guān)鍵時期，財稅政策方面的投入、限制、激勵和其他新機(jī)制，還將為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、推動能源結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型提供關(guān)鍵幫助。
全球均增加氣候預(yù)算投入
國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為，世界各國財政部長可以在應(yīng)對氣候變化工作中發(fā)揮核心作用，促進(jìn)減緩與適應(yīng)投資，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
全球的可再生能源供給端補(bǔ)貼一年的總規(guī)模約在1660億美元。歐盟早在2011年就決定在其七年財政預(yù)算計劃中分配20%用于能源、交通等各領(lǐng)域推動減緩與適應(yīng)氣候變化，并通過歐盟委員會公布的方法學(xué)對資金進(jìn)行具體追蹤與計算。挪威奧斯陸市則于2016年正式推出“氣候預(yù)算”計劃，通過財稅手段控制每年的排放上限。
在促進(jìn)全球氣候治理進(jìn)程中，財稅限制或支持措施不斷推出。
中國人民大學(xué)中國資本市場研究院聯(lián)席院長趙錫軍告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，“對于我國來說，財稅政策一方面會受到‘雙碳’目標(biāo)的影響，另外一方面又有引導(dǎo)和影響‘雙碳’目標(biāo)的作用。相關(guān)行動方案對碳排放重要領(lǐng)域的影響，最終會傳導(dǎo)到稅收和財政收入的增長方面，然后就會影響到稅收、財政政策的設(shè)計。”
作為約束性目標(biāo)，“雙碳”目標(biāo)對我國整體的經(jīng)濟(jì)體系，從宏觀到微觀，從最基礎(chǔ)的原材料到生產(chǎn)流通再到終端消費(fèi)過程中的各個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生影響。趙錫軍認(rèn)為，現(xiàn)階段對于我國來說，主要影響的是能源、交通、建筑、制造業(yè)四大領(lǐng)域。這四大領(lǐng)域不論產(chǎn)能擴(kuò)張還是投資活動，都可能受到“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)進(jìn)程的約束。
在中國財政科學(xué)研究院研究員樊軼俠看來，財政政策的設(shè)計應(yīng)著重于在經(jīng)濟(jì)效益與綠色低碳責(zé)任間構(gòu)建利益相關(guān)機(jī)制，尤其要降低綠色項目因高風(fēng)險、低收益特性而導(dǎo)致的融資門檻。私人企業(yè)面臨著項目收益有限、市場引導(dǎo)機(jī)制不完善以及缺乏融資和消費(fèi)渠道等問題。而稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼政策可以將一部分“經(jīng)濟(jì)利益”直接讓渡給微觀市場主體，且會影響到企業(yè)中長期的生產(chǎn)、投資、研發(fā)與經(jīng)營決策。
從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，我國仍以化石能源消費(fèi)為主，占比高達(dá)85%左右，面臨著僅用40年不到的時間、要將目前的化石能源系統(tǒng)變成凈零碳排放能源系統(tǒng)的巨大挑戰(zhàn)。財政部在《答復(fù)》中指出，目前財政部已經(jīng)通過多項資金支持應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作，涉及風(fēng)電光伏、新能源汽車、節(jié)能建筑、鋼鐵煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、清潔取暖、工業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)察、碳匯能力提升、相關(guān)部門基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面。
在趙錫軍看來，上述內(nèi)容已經(jīng)考慮了比較完整和重點(diǎn)的領(lǐng)域，但也可以在其他方面作進(jìn)一步的拓展。“基本的原則就是要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵詞有兩個：‘發(fā)展’和‘高質(zhì)量’。在減少碳排放的同時又保持經(jīng)濟(jì)能夠高質(zhì)量增長，這其中包含了從高碳升級到低碳狀態(tài)的過程。”
因此，財稅政策首先要考慮技術(shù)層面的約束，不僅要考察相關(guān)領(lǐng)域的減碳技術(shù)是否具備一定的可得性和可應(yīng)用性，還要考慮該技術(shù)今后拓展推廣的潛力。
財力本身也對財稅政策能夠提供的支持力度有所約束。因此樊軼俠提醒，從政策機(jī)制上，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)涉及到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，具有高度復(fù)雜性，僅靠財政政策是無法實現(xiàn)目標(biāo)的。除了進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有的財政政策，還必須在能源價格、碳匯、碳交易等方面發(fā)揮公共政策的作用，方能推動“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。
“此外，通過配套社會政策還能形成公平合理的減排負(fù)擔(dān)，利用社會手段解決碳減排政策的累退性，在實現(xiàn)高效減排的過程中保障社會公平。”
對財稅進(jìn)行更科學(xué)的統(tǒng)籌
《答復(fù)》中提到，下一步，財政部將繼續(xù)通過現(xiàn)有資金渠道加大投入力度，并強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，推動地方科學(xué)規(guī)范安排資金，切實提高資金使用效益，更好地支持碳達(dá)峰、碳中和工作。
財稅政策的科學(xué)統(tǒng)籌正是趙錫軍強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，其中最重要的就是通過制定財稅政策對地方發(fā)展不均衡進(jìn)行平衡和調(diào)整。
以能源為例，能源企業(yè)大量地分布于中西部地區(qū)，交通運(yùn)輸、建筑建造等產(chǎn)業(yè)也有相當(dāng)一部分比例集中在中西部，這意味著地方經(jīng)濟(jì)增長、財政收入對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的依賴度要更高于中東部地區(qū)。如果加大財稅層面對于這些產(chǎn)業(yè)的約束和控制，對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響程度更大，不僅可能加劇發(fā)展的不平衡，還可能進(jìn)一步影響相關(guān)地區(qū)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
“我們現(xiàn)在還上線了全國碳市場，中西部需要付出一定成本購買排放配額，而能夠‘省出’配額的中東部地區(qū)則能從碳交易中獲取一定利潤，這個過程可能會把中西部地區(qū)的部分收入轉(zhuǎn)移到東部地區(qū)，加劇區(qū)域間的不平衡。”趙錫軍表示。
樊軼俠認(rèn)為，應(yīng)全面清理與減污降碳協(xié)同增效不相適應(yīng)的政策內(nèi)容，取消或降低對化石燃料能源補(bǔ)貼等，也是科學(xué)統(tǒng)籌工作的重點(diǎn)內(nèi)容。
增加對可再生能源的補(bǔ)貼并減少對化石能源的補(bǔ)貼都可以增強(qiáng)可再生能源的競爭力、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，我國中央財政也一直在積極支持可再生能源發(fā)電，并且在2006年至2015年的6次電價調(diào)整中，逐步提高可再生能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
但是，直接補(bǔ)貼在短時間內(nèi)很難解決風(fēng)電光伏價格高、不穩(wěn)定等問題，還衍生出非理性投資、消納難、資金鏈緊張、補(bǔ)貼拖欠等問題，甚至一些光伏行業(yè)民企出現(xiàn)甩賣光伏電站的現(xiàn)象。今年3月，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、中央人民銀行、銀保監(jiān)會和國家能源局發(fā)文針對補(bǔ)貼拖欠問題采取措施，以緩解可再生能源企業(yè)困難，促進(jìn)可再生能源良性發(fā)展。
在趙錫軍看來，針對某些行業(yè)采取補(bǔ)貼政策時不能只單獨(dú)看該行業(yè)的情況，還應(yīng)評估其上下游的發(fā)展?fàn)顩r，因為政策不僅會對單個行業(yè)產(chǎn)生作用，也會拉動其上下游。“比如光伏產(chǎn)業(yè)，單獨(dú)看的確是清潔的，但是太陽能電池板生產(chǎn)過程卻是高耗能高排放的，那么通過補(bǔ)貼引導(dǎo)前端生產(chǎn)使用光伏發(fā)電，一方面能夠減排，另一方面還能實現(xiàn)一定量的電力消納。簡言之，就是在項目評估時，不僅要考慮發(fā)電過程，還要考慮是否促進(jìn)了煤電使用的減少，促進(jìn)了排放。”
有專家提出，可以通過整合現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)稅、成品油消費(fèi)稅、煤資源稅等研究開征碳稅。
實際上，碳稅并不是新鮮事物，早在1990年，波蘭和芬蘭就開始對碳排放進(jìn)行收費(fèi)，這兩國也成了世界上最早建立碳稅制度的國家。之后的兩年內(nèi)，瑞典、挪威、丹麥等歐洲國家先后建立起碳稅制度。到2020年底，全球共有32個碳稅機(jī)制上線，共覆蓋超過3億噸碳排放，約占5.6%的全球總排放量。
碳稅和碳市場是兩種較為成熟的碳定價機(jī)制，碳市場的運(yùn)作原則是“總量控制與交易”，碳稅指的則是直接由政府設(shè)定稅率，碳稅所覆蓋的企業(yè)必須為其排放的每噸二氧化碳按照該稅值繳納碳稅。
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院專家此前曾撰文分析稱，財政部可考慮與相關(guān)部門一起，研究出臺碳稅政策或類似機(jī)制的可行性，更好地通過碳定價機(jī)制激勵各行業(yè)加快應(yīng)對氣候變化進(jìn)程。合理的碳稅制度應(yīng)具備科學(xué)、適當(dāng)?shù)奶純r與覆蓋率，并應(yīng)對碳稅收入實行專款專用，專門用于低碳科技發(fā)展與項目投資建設(shè)。
趙錫軍認(rèn)為，目前在技術(shù)層面，通過用電量或用能量收取碳稅不難實現(xiàn)，但一定要通過核算核查碳排放量以及能源類型來確定征稅的標(biāo)準(zhǔn)。此外，“推動稅法機(jī)制需要立法部門通過，這還需要一個推動過程。”
生態(tài)環(huán)境部國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，開征碳稅能跟碳市場形成互補(bǔ)，如果能整合相關(guān)稅種確實是好事，但應(yīng)該規(guī)避綠色制度的供給過剩，而且不要忽視其他稅種的非減排功能。
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